Oikeusministeriön asettama työryhmä on valmistellut hallituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksensa kuluttajansuojaviranomaisten yhteistyötä koskevan asetuksen eli ns. CPC-asetuksen (EU 2017/2394) asianmukaiseksi soveltamiseksi ja muista kuluttajaviranomaisten tehokkaan toiminnan ja elinkeinonharjoittajien oikeusturvan varmistamiseksi tarpeellisista säännöksistä. Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry (jäljempänä ”MaRa”) kiittää lausuntopyynnöstä ja lausuu asiasta seuraavaa:
1. Yleistä esityksestä
Työryhmän esityksen pääasiallisena tavoitteena on ollut kuluttajansuojaviranomaisten yhteistyötä koskevan asetuksen toimeenpaneminen. Samassa yhteydessä on ollut tarkoituksena parantaa myös kuluttaja-asiamiehen mahdollisuuksia valvoa lain noudattamista ja puuttua lainrikkomuksiin laajemminkin. Työryhmä ehdottaa säädettäväksi uuden lain kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista.
Yhteistyöasetusta sovelletaan vain asetuksen liitteenä lueteltujen EU-säädösten rajat ylittäviin rikkomuksiin jäsenvaltioissa, mutta ehdotuksen mukaan kuluttaja-asiamiehellä olisi käytössään yhteistyöasetuksen mukaiset toimivaltuudet myös muissa sen valvontaan kuuluvissa asioissa. Kuluttaja-asiamiehen toimintaa tehostettaisiin näin kansallisista tarpeista johtuen myös siten, että kuluttaja-asiamiehen kieltopäätökseen tyytymättömän elinkeinonharjoittajan olisi vietävä asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi, eikä kielto enää raukeaisi pelkästään elinkeinonharjoittajan vastustuksen perusteella.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan kuluttaja-asiamiehelle oikeutta hakea seuraamusmaksun määräämistä markkinaoikeudelta tiettyjen laissa yksilöityjen kuluttajansuojasäännösten rikkomisesta.
2. Seuraamusmaksun määrääminen
Yhteistyöasetus ei aseta jäsenvaltioille velvoitetta ulottaa seuraamusmaksun soveltamisalaa muihin kuin sen liitteenä lueteltujen EU-säädösten rajat ylittäviin rikkomuksiin. Yhteistyöasetus ei itsessään aseta mitään edellytyksiä myöskään kansallisen tason seuraamusjärjestelmälle.
Työryhmän mietinnössä on kuitenkin ehdotettu seuraamusmaksun määräämisen ulottamista myös kansallisen tason valvonta-asioihin. Ehdotetun mukaisesti kuluttaja-asiamies voisi hakea seuraamusmaksun määräämistä elinkeinonharjoittajalle tiettyjen laissa yksilöityjen kuluttajansuojasäännösten rikkomisesta. MaRa katsoo, ettei uuden seuraamusmaksun soveltamisalaa tule laajentaa yhteistyöasetuksen edellyttämästä soveltamisalasta koskemaan myös muita kansallisen tason valvonta-asioita. MaRa katsoo myös, ettei seuraamusmaksun soveltamisalan ulottamiselle kansallisen tason valvonta-asioihin ole esitetty mietinnössä riittäviä perusteita.
Mikäli kuluttaja-asiamiehen nykyisellään käytettävissä olevia valvontakeinoja tulisi perustellusti laajentaa, tulisi ensiksi esittää, onko nykyisten valvontakeinojen käyttäminen ollut tarpeeksi tehokasta. Nykytilan ja muutosten tarpeen arviointi on keskeinen osa hyvää lainvalmistelua. Huolellinen ja perusteellinen vaikutusten arviointi on erityisen tärkeätä uutta sääntelyä harkittaessa. Näin myös tässä tapauksessa, sillä etenkin seuraamusmaksun ulottaminen kansallisen tason valvonta-asioihin olisi suomalaisen kuluttajahallinnon ja -politiikan kannalta erittäin merkittävä.
MaRan näkemyksen mukaan arviointia kuluttajaviranomaisten nykyisen keinovalikoiman toimivuudesta tai sen toimimattomuudesta kansallisen tason valvonta-asioissa ei ole työryhmän mietinnössä esitettyjen perustelujen mukaan tehty riittävän laajasti eikä siinä ole esitetty muutoinkaan sellaisia perusteita, minkä vuoksi seuraamusmaksun määrääminen olisi tarpeen.
Työryhmän mietinnössä on todettu, että nykyisellään jo valtaosa kuluttaja-asiamiehen käsittelemistä valvonta-asioista ratkeaa kuluttaja-asiamiehen ja elinkeinonharjoittajien välisissä neuvotteluissa. MaRa toteaa, että tämän tulee olla jatkossakin ensisijainen keino ratkaista asiat. Kuluttaja-asiamies voi myös turvautua pakkokeinoihin, kuten kiellon määräämiseen, vain niissä tilanteissa, jos kuluttaja-asiamiehen lainvastaiseksi katsomasta menettelytavasta ei saavuteta ratkaisua neuvottelemalla.
Työryhmän mietinnöstä ilmenevät seikat eivät perustele sitä, että kuluttajamarkkinoilla olisi sen kaltaisia merkittäviä ja kuluttajan asemaan vaikuttavia laajempiakaan ongelmia, jotka puoltaisivat kansallisen seuraamusmaksujärjestelmän käyttöönottoa säätämällä elinkeinonharjoittajiin kohdistuvasta uudesta seuraamusmaksusta kansallisen tason valvonta-asioissa.
Kuluttaja-asiamiehen valvontakeinojen uudistamista perustellaan mietinnössään taas sillä, että selkeät lainrikkomukset ovat tarpeen saada loppumaan nykyistä nopeammin. MaRa katsoo, että selkeisiin lainrikkomuksiin, joilla on kuluttajien aseman kannalta huomattavaa merkitystä, tuleekin puuttua. Sitä varten kuluttaja-asiamiehellä on jo nykyisellään mahdollisuus hakea kieltoa tai väliaikaista kieltoa. Seuraamusmaksu ei ole oikea väline nopeuttaa valvonta-asioiden käsittelyä. Sen sijaan se lisäisi keinovalikoimaan vain uuden hallinnollisen seuraamuksen.
Nykyisin sen lisäksi, että kuluttaja-asiamies tai markkinaoikeus voi hallinnollisena seuraamuksena määrätä elinkeinonharjoittajalle kiellon ja tehostaa sitä mahdollisesti jopa uhkasakolla, elinkeinonharjoittajalle voi aiheutua osan seuraamusmaksulla sanktioitavaksi ehdotettujen säännösten rikkomisesta myös sopimusoikeudellisia ja rikosoikeudellisia seuraamuksia.
MaRa korostaa, että työryhmän mietinnössä ehdotetun kaltainen seuraamusmaksu on aiemmin perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä rinnastettu erityisesti tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimusten osalta rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Sen vuoksi seuraamusmaksu ei yleensäkään sovi kuluttajansuojalain markkinointia ja menettelytapoja asiakassuhteessa koskevien yleisluonteisten säännösten rikkomisen seuraamukseksi.
Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta seuraamusmaksu sopisi varsin heikosti seuraamukseksi myös hyvin yksityiskohtaisten tiedonantovelvoitteita koskevien säännösten rikkomisesta. Työryhmän mietinnön mukaan seuraamusmaksu voisi olla seuraamus esimerkiksi siitä, että elinkeinonharjoittaja etämyynnissä ennen sopimuksen tekemistä laiminlyö velvollisuuden antaa kuluttajalle tiedon mahdollisuudesta tai tavoista saattaa riita kuluttajariitalautakunnan tai muun vastaavan elimen käsiteltäväksi.
MaRa vastustaa seuraamusmaksun määräämisen ulottamista kansallisen tason valvonta-asioihin ja katsoo samalla, ettei seuraamusmaksulle ole kansallisen tason valvonta-asioihin liittyvänä sanktiona yleensäkään perusteltua tarvetta.
3. Seuraamusmaksun määrääminen muulle henkilölle kuin 13–16 §:ssä tarkoitetulle elinkeinonharjoittajalle
Työryhmän mietinnössä ehdotetun lain 17 §:ssä säädettäisiin erityistapauksista, joissa seuraamusmaksu voitaisiin määrätä myös oikeushenkilön johtoon kuuluvalle tai oikeushenkilössä tosiasiallista määräysvaltaa käyttävälle henkilölle taikka lain 13–16 §:ssä tarkoitetun elinkeinonharjoittajan lukuun toimineelle toiselle elinkeinonharjoittajalle. Viimeksi mainittu elinkeinonharjoittaja voisi olla joko luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö.
MaRa toteaa, että seuraamusmaksu tulisi määrätä aina vain elinkeinonharjoittajalle. Seuraamusmaksun määrääminen muille tahoille ei ole perusteltua.
Ehdotetun kaltainen vastuuvelvollisten piirin laajentaminen ei ole tarkoituksenmukaista. Työryhmä ei ole myöskään esittänyt ehdotuksensa taustalle riittävää arviointia sen kustannus- ja käyttäytymisvaikutuksista. On selvää, että ehdotetun kaltaiseen vastuuseen varautuminen tulisi aiheuttamaan elinkeinonharjoittajille huomattavia hallinnollisia kustannuksia, mitä työryhmän esityksessä ei lainkaan ole käsitelty. Ennen lainsäädäntötoimiin enemmälti ryhtymistä nämä kustannusvaikutukset tulee selvittää jatkovalmistelussa.
MaRa korostaa myös sitä, että seuraamusmaksun määrääminen ei saa johtaa kahden eri tahon, elinkeinonharjoittajan ja sen johtoon kuuluvan tai oikeushenkilössä tosiasiallista määräysvaltaa käyttävän henkilön taikka elinkeinonharjoittajan lukuun toimineen toisen elinkeinonharjoittajan rangaistavuuteen samasta rikkomuksesta.
4. Seuraamusmaksun määrääminen yritysjärjestelytilanteessa
Työryhmän mietinnössä ehdotetun lain 18 §:ssä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä seuraamusmaksu myös sellaiselle elinkeinonharjoittajalle, jolle elinkeinotoiminta, jossa rikkomus on tapahtunut, on siirtynyt yrityskaupan tai muun yritysjärjestelyn seurauksena.
MaRa vastustaa tätä ehdotusta. Ei ole perusteltua, että yritysjärjestelytilanteessa seuraamusmaksu olisi mahdollista määrätä esimerkiksi liiketoimintakaupassa osapuolena olevalle ostajalle myyjän mahdollisen aiemman rikkomuksen seurauksena. Vastuun tulee näissä tilanteissa jäädä aina sille, kuka rikkomuksen on tehnyt.
Ostaja olisi perusteltua saattaa vastuuseen vain siinä tapauksessa, että ostaja elinkeinotoiminnan luovutuksen jälkeen tarkoituksellisesti jatkaisi myyjän aiempaa lainvastaista menettelyä.
Riski seuraamusmaksun määräämisestä siirtyneen elinkeinotoiminnan mukana johtaisi helposti siihen, että ostajan pitäisi vaatia myyjältä laajempia vakuutuksia yritysjärjestelyä koskevissa tilanteissa ja näin käytännössä sisällyttää liiketoiminnan kauppakirjaan ehto mahdollisen seuraamusmaksun vyöryttämisestä myyjälle siinä tilanteessa, että rikkomus on tapahtunut sinä aikana, jolloin myyjä on vielä harjoittanut elinkeinotoimintaa, joka yritysjärjestelyssä myöhemmin on siirtynyt.
5. Kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon vastustamista koskevan menettelyn muuttaminen
Työryhmä on mietinnössään ehdottanut myös muutettavaksi kuluttaja-asiamiehen määräämää kieltoa koskevaa menettelyä.
Kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon vastustamista koskevaa menettelyä muutettaisiin niin, että kuluttaja-asiamiehen kieltopäätökseen tyytymättömän elinkeinonharjoittajan olisi vietävä asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi, eikä kielto enää raukeaisi elinkeinonharjoittajan vastustuksen perusteella.
Kuluttaja-asiamiehen elinkeinonharjoittajalle määräämä kieltopäätös jäisi voimaan, ellei elinkeinonharjoittaja saattaisi päätöstä markkinaoikeuden käsiteltäväksi 30 päivän kuluessa saatuaan tiedon päätöksestä.
MaRa katsoo, ettei kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon vastustamista koskevan menettelyn muuttamiselle ole tarvetta sen vuoksi, että markkinaoikeus voi jo nykyisin määrätä väliaikaisen kiellon voimassa olevan lain mukaan. Tämä mahdollistaa sen, että selkeissä lainvastaista menettelyä koskevissa tilanteissa lainrikkomus voidaan kieltää nopeasti kuluttaja-asiamiehen tehdessä markkinaoikeudelle hakemuksen, jossa se pyytää sitä määräämään kiellon. Toisekseen kiellon vastustamista koskevan sääntelyn muuttaminen ei perustu yhteistyöasetukseen eikä ole sen toimeenpanon edellytyksenä.
Oikeudenkäyntimaksu muutoksenhakuasiassa markkinaoikeudessa on nykyisellään 2 050 euroa. Jos kieltomenettely työryhmän mietinnössä ehdotetulla tavalla muuttuisi, elinkeinonharjoittaja joutuisi maksamaan kieltopäätöksen kumoamista koskevassa asiassa oikeudenkäyntimaksun saadakseen asiansa muutoksenhaussa vireille.
Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa (100/2013) säännellään markkinaoikeudellisten asioiden käsittelyä. Sen mukaan osapuolet vastaavat itse oikeudenkäyntikuluistaan. Elinkeinonharjoittajat ja yritykset joutuvat arvioimaan monesti muutoksenhakua myös oikeudenkäyntikulujen näkökulmasta. Jos kieltomenettely muutettaisiin, niin elinkeinonharjoittajan käynnistäessä kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon kumoamista koskevan prosessin, oikeudenkäyntikulut jäisivät sen kannettavaksi, vaikka muutoksenhaluvaatimus menestyisikin. Tässä tilanteessa elinkeinonharjoittajan maksettavaksi tulisivat oikeudenkäyntimaksun lisäksi myös sille asian hoitamisesta markkinaoikeudessa aiheutuvat oikeudenkäyntikulut, jotka asian luonteesta riippuen voivat olla huomattavat. Tämä heikentäisi selvästi elinkeinonharjoittajien oikeusturvaa.
Kiellon vastustamista koskevan menettelyn muuttaminen voisi aiempaa useammin johtaa myös siihen, että elinkeinonharjoittajat hyväksyisivät jopa sellaisia kuluttaja-asiamiehen määräämiä kieltoja, joiden osalta ne ovat kiellon perusteista eri mieltä mutta huomattavan oikeudenkäyntikuluriskin vuoksi eivät itse halua käynnistää kieltopäätöksen kumoamista koskevaa prosessia markkinaoikeudessa.
Kiellon vastustamista koskevan menettelyn muuttaminen vaatisi muutoksia oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa koskevaan lakiin. Sitä tulisi muuttaa niin, että kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon kumoamista koskevissa asioissa tulisi soveltuvin osin noudattaa oikeudenkäymiskaaren oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan 21 luvun säännöksiä. Jos elinkeinonharjoittaja menestyisi kiellon kumoamista koskevassa asiassaan, markkinaoikeuden tulisi velvoittaa viranomaisen korvaamaan asian markkinaoikeudessa voittaneen elinkeinonharjoittajan oikeudenkäyntikulut.
MaRa ei pidä perusteltuna kiellon vastustamista koskevan menettelyn muuttamista eikä lainsäädäntöä pidä tältä osin muuttaa. Kieltoa koskevan asian vieminen markkinaoikeuden käsiteltäväksi tulisi jatkossakin tapahtua kuluttaja-asiamiehen aloitteesta myös niissä asioissa, joissa kiellon määräämisellä on muutoin huomattavia vaikutuksia.
Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry
Veli-Matti Aittoniemi Sami Hämäläinen
varatoimitusjohtaja lakimies